食品药品监管总局关于贯彻实施食品安全法情况的汇报
来源：《紫光阁》杂志2016年第5期 2016年04月21日
食品安全事关公众的身体健康和生命安全，是最大的民生工程和民心工程。习近平总书记指出，食品安全关系中华民族的未来，能不能在食品安全上给老百姓一个满意的交代，是对我们执政能力的重大考验。食品安全问题必须引起高度关注，下最大气力抓好。在新食品安全法实施不到一年的时间里，全国人大常委会决定对食品安全法实施情况进行检查，并且由委员长亲自带队，这充分表明全国人大常委会对食品安全工作的高度重视，必将有力推动食品安全法的贯彻实施，促进我国食品安全水平的进一步提高。
新食品安全法颁布以来，食品药品监管总局按照国务院的统一部署，积极推进食品安全法的贯彻实施，全面加强食品安全工作，现将有关情况汇报如下。
一、实施的基本情况
（一）按照国务院要求认真开展宣传贯彻工作
2015年6月11日，国务院召开专题电视电话会议，要求加强食品安全法宣传贯彻实施。李克强总理作出重要批示，要求以贯彻落实新食品安全法为契机，创新工作思路和机制，加快建立健全最严格的覆盖生产、流通、消费各环节的监管制度，完善监管体系，全面落实企业、政府和社会各方责任。国务院副总理、国务院食品安全委员会主任张高丽作出批示，要求加大新食品安全法宣传力度，抓好贯彻落实，建立科学完善的食品安全治理体系，严格落实生产经营者主体责任、地方政府属地管理责任，加强源头防范、全程监管、社会共治。国务院副总理、国务院食品安全委员会副主任汪洋出席电视电话会议并强调，保障食品安全，法治是根本，要抓好新食品安全法的学习、宣传和培训工作，加快完善配套法规制度。各方面都要尊法用法守法，企业要依法进行生产经营，监管部门要依法履行监管责任，消费者要依法维护自身权益，切实加强社会共治，不断提升食品安全工作的法治化水平。2015年6月16日，汪洋副总理出席全国食品安全宣传周活动并致辞，提出学好守好用好新食品安全法，是每一个公民的应尽义务，是全社会的共同责任，也是提升食品安全法治化水平、促进国家治理体系和治理能力现代化的重大任务。
食品药品监管部门深入开展新食品安全法的贯彻实施活动。2015年4月底，国务院食品安全办、食品药品监管总局召开全国食品安全办主任座谈会暨食品药品监管法制工作会议，要求各地认真开展食品安全法的宣传贯彻工作，严格按照食品安全法确定的要求开展监管工作，实施最严格的监管。2015年6月，食品药品监管总局会同相关部门组织以“尚德守法，全面提升食品安全法治化水平”为主题的全国食品安全宣传周，深入宣传普及新食品安全法。2015年7月，国务院食品安全办、食品药品监管总局、司法部、全国普法办联合印发《国务院食品安全办等四部门关于加强食品安全法宣传普及工作的通知》，要求在全社会开展食品安全法的宣传普及工作。
（二）加快配套法规规章的制修订
食品药品监管总局抓紧食品安全法实施条例的起草修订。在多次调研、反复论证的基础上，去年底修订草案已上网征求意见，共收集意见达6000余条，目前正在进一步完善，力争2016年第二季度报请国务院审议。食品药品监管总局出台与食品安全法配套的规章制度11部，包括食品生产许可、食品经营许可、保健食品注册与备案、特殊医学用途配方食品注册、婴幼儿配方乳粉产品配方注册、食用农产品市场销售质量安全监督管理、食品生产经营日常监督检查、食品抽样检验、食品召回、食品药品投诉举报、食品药品行政处罚等。
（三）落实食品生产经营许可制度
按照新食品安全法的立法精神和国务院简政放权的要求，食品药品监管总局大力推进食品生产许可制度改革，实行一企一证制度；将食品流通许可与餐饮服务许可合并为食品经营许可，并实行一地一证制度。根据中央编办的批复，对饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座4类餐饮服务场所的卫生许可证与食品经营许可证进行整合，由食品药品监管部门一家许可，统一监管。截至2015年底，全国共审核发放食品生产经营许可证件1185万张，其中食品生产企业131750家取得许可证171266张，3288家食品添加剂生产企业取得许可证3334张，保健食品生产许可证2440张，食品流通许可证8190702张，餐饮服务许可证3486103张。
（四）严格落实监督管理制度
一是坚持风险管理原则。研究制定食品安全风险分级监督管理办法，明确在食品生产经营单位监督检查全覆盖的基础上再组织开展双随机抽查，实施风险分级管理，加强风险预警交流，不断拓展交流渠道和形式，强化常态和突发风险预警。二是加强日常监督检查。结合《食品生产经营日常监督检查管理办法》的发布，制定了对食品生产者、销售者、餐饮服务提供者、保健食品生产企业监督检查要点表，覆盖40多个项目，260多项内容。三是强化抽样检验。2015年，总局安排食品抽样16.8万批次，省局安排41万余批次，涉及近200种，3000余个检验项次，抽检合格率为96.8%。特别是对婴幼儿奶粉生产企业和国家标准规定项目实行全覆盖检验，及时公布检验结果。四是加强全程追溯管理。研究制定《关于进一步完善食品药品追溯体系的意见》，进一步强化进货查验记录、生产经营记录、出厂检验记录制度的落实。五是强化信息公开。总局网站发布42期共10.9万余条监督抽检信息，其中公开不合格食品6552个批次，转载各省级食品药品监管局发布的监督抽检结果1200余期。
（五）强化基层食品安全监管能力建设
一是强化对地方政府食品安全工作的考评和督查。为落实中央对食品安全提出“党政同责”的要求，2015年，食品药品监管总局积极推动基层食品药品监管部门“有责、有岗、有人、有手段”，落实监督检查与抽样检验责任（简称“四有两责”）。国务院食品安全办、食品药品监管总局会同中央综治办、农业部、卫生计生委、公安部、质检总局、粮食局等对省级人民政府食品安全工作进行考核评价，并将考核结果抄报中央组织部和各省党委。2016年春节前，国务院食品安全办会同农业部、卫生计生委、工商总局、质检总局、食品药品监管总局、铁路总公司等组成督查组，对地方春节期间食品安全工作进行联合督查，通过现场检查、明察暗访、座谈调研等方式，加大监督检查力度，全面排查风险隐患，督促地方政府加强食品安全工作。二是加强基层检验检测体系建设。食品药品监管总局先后出台了基层能力建设标准和加强食品药品检验检测体系建设的指导意见，中央财政下拨资金66.5亿元，用于食品安全抽检监测、食品生产加工环节风险排查及防控等；中央投资项目建设资金23亿元，支持全国163个省级和地市级食品检验检测机构实验室建设和仪器设备购置，并支持整合建设16个省30家县级食品检验机构。三是开展全国食品安全城市创建工作。落实国务院领导同志在治理“餐桌污染”现场会上的讲话精神，推进全国食品安全城市创建试点活动。
（六）加快构建部门间协作机制
与农业部联合印发了《关于加强食用农产品质量安全监督管理工作的意见》，就食用农产品全程监管、产地准出与市场准入衔接、食用农产品全程追溯衔接提出明确要求。与质检总局签订有关食品安全合作备忘录，加强国内食品、进出口食品、食品相关产品等监管工作的衔接配合，避免监管空白和重复，形成监管合力。与公安部、高法院、高检院联合出台了《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，研究解决了行政执法与刑事司法衔接工作中存在的案件移送标准不明确、涉案物品检验认定难、案件查办协调配合不到位等主要问题。
（七）引导和促进食品安全社会共治
组织新闻媒体食品安全法专题培训班，鼓励和引导新闻媒体依法、科学监督食品安全工作。修订食品药品投诉举报管理办法，2015年，“12331”收到食品类投诉举报咨询电话37万件，其中举报电话占40%。积极发挥食品行业组织作用，建立抽检监测信息通报和行业风险信息收集机制，组织50余家与食品相关的全国性行业协会开展行业自律工作。与保监会出台《关于开展食品安全责任保险试点工作的意见》，推动开展食品安全责任保险试点。目前，河北、湖南、吉林等省份开展了食品安全责任保险试点。
（八）强化食品安全标准制修订
2016年1月，汪洋副总理专门听取食品安全标准工作的汇报， 部署“十三五”期间食品安全标准体系建设工作。新食品安全法明确卫生行政部门会同食品药品监管部门制修订食品安全国家标准。为切实做好标准制定与执行的有效衔接，食品药品监管总局配合卫生计生委、农业部开展食品安全标准各项工作，对248项食品安全标准提出425项修改意见，参与审议314项食品安全国家标准和46种农药490项农药残留限量。收集汇总标准执行中发现的问题，主动向卫生计生委、农业部提出400余项标准制修订意见。
（九）严惩重处食品安全违法行为
2015年，食品药品监管总局挂牌督办重大违法案件 364件；对涉嫌犯罪案件，与高检院联合督办13件，与公安部联合督办266件。通过挂牌督办广东、广西“土榨花生油”系列案等，共查处案件2520件，移送公安机关104件。针对与人民群众日常生活关系密切、问题突出的重点领域和重点产品，组织开展食用农产品农残兽残、农村食品市场、保健酒、含铝食品添加剂、复原乳等专项执法行动，严厉打击危害食品安全的行业“潜规则”。2015年，各级食品药品监管部门共查处食品安全领域违法案件247826件，罚没款金额11.65亿元，责令停产停业9731户，吊销许可证235件，捣毁制假售假窝点779个，移送司法机关1618件。
（十）积极妥善处置突发事件
食品药品监管总局建立了“CFDA网络舆情监测预警系统”，及时捕捉、分析、跟踪敏感性、苗头性食品安全信息，对风险信息及时预警，协调相关地方和有关部门妥善处置了“青岛西瓜中毒”“僵尸肉”“草莓乙草胺”“辉山乳业硫酸氢钠”等舆论热点事件。
二、存在的问题
（一）统一权威的食品安全监管体制还需加快完善
目前，在食品药品监管体制改革过程中，70%的县、30%的市实行工商、质监、食品药品监管“三合一”，甚至“多合一”，导致食品安全监管职能“边缘化”、条块关系复杂化、专业人才被“稀释”等问题，机构名称标识不统一、执法依据和程序不统一、法律文书不统一等，严重影响了法律实施的效果。同时，基层食品安全监管机构面临专业人员数量不足、法律适用能力不足、专业判断能力不足、技术支撑力不足等问题，影响了执法的权威性和公信力。
（二）食品检验检测能力严重不足
随着食品安全监管力度加大，食品检验任务急剧增加。目前还有16个省份食品检验资源尚未划转或者划转不到位。即便完成了机构改革和整合，但由于实验室建设、人员上岗以及计量认证和资质认定等工作尚需一段时间，全国食品药品监管系统内承担食品检验职能的921家检验机构，有461家尚未取得食品检验机构资质，占50.1%。
（三）基层监管执法能力薄弱
由于经济发展水平、体制改革等原因，部分地区基层监管执法能力跟不上监管需要。一是“硬件”差。多数乡镇监管站缺少最基本的监管执法条件，办公设施落后、无执法车辆和食品快检设备、缺工作经费。二是“软件”弱。基层监管部门人员结构相对老化，专业监管人才非常匮乏，基本没有具备资质的食品检查员，许多基层检查员连沙门氏菌、阪崎杆菌、硝基呋喃等常见的食品污染物名称都没听说过，监管人员能力和水平亟待提高。
（四）违法犯罪行为追究困难
近年来，政法机关与食品药品监管部门查处了一批重大食品安全犯罪和行政违法案件。但总体上食品安全犯罪认定的法律责任偏轻，重典治乱威慑作用差。在“走私冻品”、“上海福喜销售过期肉”、“使用非法工艺提取银杏叶”、“疫苗非法经营”等案件中，存在取证难、入罪难、追诉难等问题，监管机关对个人违法犯罪、非法经营者食品药品犯罪无任何手段。这些都需要完善刑法以及相关司法解释，以及在体制上研究解决。
此外，新食品安全法对大部分食品违法行为的罚款额度低限由原来2千元提高到5万元，这对于食品违法行为起到了震慑作用，但对于一些轻微、非主观故意的违法行为，食品安全监管人员如果不依法实施处罚，可能构成渎职犯罪；如果依法处罚，又可能面临取证难、执行难、结案难等问题。这种情况普遍存在，基层部门执法人员顾虑很大。
三、下一步重点工作
（一）进一步加大食品安全法宣传贯彻
大力加强基层执法队伍培训，提高法律适用能力。敦促食品生产经营企业学法用法，强化食品安全专业技术人员和食品安全管理人员等关键岗位的法律知识培训。充分利用互联网、移动平台、新媒体等多种形式，开展群众喜闻乐见的普法宣传。
（二）加快构建统一完善的食品安全监管体制
食品药品监管总局将按照党中央、国务院的要求，加快推动完善统一权威的食品药品监管体制，切实维护食品安全监管工作的专业性、系统性和独立性。建立职业化食品检查员队伍，充实基层检查力量，强化基层检验检测能力建设。目前，食品药品监管总局正在与有关部门协商，拟就加快完善统一权威食品药品监管体制形成一致意见，以切实贯彻落实习近平总书记、李克强总理重要指示批示精神，也请全国人大给予关注和支持。
（三）加快完善食品安全配套规章制度
积极配合国务院法制办加快食品安全法实施条例的修订。指导督促地方食品药品监管部门加快食品安全地方立法进程，确保小作坊、小摊贩等监管有法可依。抓紧食品安全检查员、食品标识管理、保健食品原料目录与功能目录、食品检验机构资质认定条件和检验规范等规章制度的制修订。
（四）进一步落实食品生产经营者企业主体责任
严格按照食品安全法律法规规章和标准的要求，加强日常检查、飞行检查和体系检查，强化抽样检验，敦促生产企业将法律规定的食品安全管理人员制度、健康检查制度、进货查验记录和出厂检验记录制度等各项义务落实到位。
（五）推进打击食品药品犯罪的法律制度完善
正在与高法院、高检院、公安部协商，推动生产制造、运输销售中掺假、假冒、贴牌食品药品违法行为直接入罪，加大对违法自然人的法律处罚力度。研究对网络食品药品违法行为追究相关网络第三方平台开办者的法律责任，促使其切实承担起对网络食品药品经营者的资质审查，以及防范假冒伪劣、产品欺诈等行为的义务。
下一步，我们将会同有关部门，按照全国人大常委会执法检查的统一部署，进一步贯彻落实中央提出的“四个最严”的要求，严格执行食品安全法，坚持依法行政，执法为民，不断提高食品安全保障水平，确保公众饮食安全。
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